Comment la promotion privée peut-elle intégrer la mixité sociale ? - Page 1 - test Tous nos livres sont imprimés dans les règles environnementales les plus strictes Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie (CFC) – 20 rue des GrandsAugustins – 75006 PARIS – Tél. : 01 44 07 47 70 / Fax : 01 46 34 67 19. © Éditions Edilivre – Collection Universitaire – 2009 ISBN : 978-2-8121-0745-0 Dépôt légal : Janvier 2009 Tous droits de reproduction, d’adaptation et de traduction, intégrale ou partielle réservés pour tous pays. Audrey BERGEOT Master II APC 2007-2008 COMMENT LA PROMOTION PRIVÉE PEUT-ELLE INTÉGRER LA MIXITÉ SOCIALE ? Professeur Correcteur : M. MALMANCHE N° dossier : 20.07 Depuis plusieurs décennies, la France connaît de multiples politiques urbaines, contribuant ainsi à la métamorphose progressive de la structure des villes. Après la seconde guerre mondiale, la priorité du gouvernement a été de faire face à la crise du logement provoquée par la destruction de la majeure partie du parc immobilier national. Il a donc fallu reconstruire massivement et dans l’urgence pour offrir à chacun un logement décent. La période des « Trente Glorieuses », caractérisée par une forte explosion démographique liée à la fois au phénomène du Baby Boom et à l’arrivée massive de travailleurs immigrés, a ensuite confirmé la nécessité de construire encore davantage, et notamment des logements à loyers modérés. On a donc vu apparaître dès les années 60 les fameux « grands ensembles », à l’époque considérés comme un véritable progrès pour l’accession des habitants au confort moderne. Ces lieux de vie, perçus dans un premier temps de façon positive car ils représentaient un certain progrès social, ont vite été rejeté par la population. Les « grands ensembles » sont en effet devenus synonymes de crise sociale et d’insécurité pour les habitants. C’est le manque de cohésion entre les politiques en matière d’habitat, d’urbanisme et de transport qui a contribué à rendre les habitants de ces « cités » de plus en plus exclus du reste des villes. En effet, éloignés de leurs lieux de travail, de loisirs et de détente, mais aussi des zones commerciales, ces quartiers se sont transformés progressivement en « cités dortoirs ». Désormais, on y assiste à la concentration d’une population en grande difficulté résidant au sein d’un habitat social dégradé. Pour remédier à ce phénomène, qui conduit à l’exclusion sociale progressive de toute une partie de la population, on ne peut plus concevoir l’urbanisation des villes sans prendre en compte la notion de mixité sociale. Bien que ce concept soit apparu dans les années 1980, il a fallu attendre le 13 décembre 2000 et la promulgation de la loi pour la Solidarité et le Renouvellement Urbains, pour que les pouvoirs publics fassent de la mixité sociale un véritable objectif prioritaire de la politique du logement. Or, il n’existe pas de réelle définition de la notion de mixité sociale. Selon le « Dictionnaire critique de l’habitat et du logement » 1 , on peut cependant la définir ainsi : « On désigne par mixité sociale l’objectif d’une politique sociale visant, par l’élaboration des programmes de logement notamment, à faire coexister différentes classes sociales d’une même unité urbaine. » Le but de la mixité sociale est donc de créer de la cohésion sociale, donc de rétablir le lien entre les habitants des villes. Pour y parvenir, il faut limiter la concentration géographique des populations en difficulté et multiplier l’offre de logements qui leur sont accessibles dans la ville elle-même. Il est donc nécessaire de construire davantage de logements sociaux et de les répartir de façon plus homogène dans les villes. 1 « Dictionnaire critique de l’habitat et du logement » - 2003 - Edition Armand Colin – Auteurs : M. SEGAUD, J. BRUN, J-C. BONVALET 1 Mais comment financer 120 000 logements sociaux et ainsi atteindre l’objectif fixé par le gouvernement pour 2008 alors qu’en 2007 (année record pour la construction neuve) seuls 100 000 ont pu être financés et que la situation sur le marché était plus favorable que celle prévue pour 2008 ? Ainsi, comme le signalait Christine BOUTIN, Ministre du Logement et de la Ville, en février dernier « toute la chaîne du logement doit continuer à se mobiliser pour soutenir l’effort de construction inégalé depuis trente ans en France, afin de répondre au besoin de logement des Français … ». La construction de l’habitat social fait intervenir une multiplicité d’acteurs, tous impliqués dans la politique de l’habitat et garant de la création de la mixité sociale. Ainsi, les bailleurs sociaux, les collectivités locales, l’Etat, les Sociétés d’Economie Mixte (SEM), les Entreprises Sociales pour l’Habitat (ESH), … ont tous un rôle à jouer en matière de mixité sociale. Mais qu’en est-il des acteurs privés ? En effet, la logique économique des promoteurs privés, basée essentiellement sur le profit, est-elle compatible avec le financement et la construction de logements sociaux ? Au regard de la volonté du gouvernement de rendre la mixité sociale incontournable dans la politique du logement et des tensions actuelles sur le marché, les promoteurs privés sont amenés à s’impliquer de plus en plus dans la réalisation de logements à caractère sociaux. Comment la promotion privée peut-elle intégrer la mixité sociale, sans compromettre ses propres intérêts ? Ce mémoire a pour objet d’apporter une réponse à cette question. Pour ce faire, dans une première partie, les différentes législations qui ont conduit le gouvernement à faire de la mixité sociale une véritable priorité seront présentées. Cependant, au regard de la densité de chaque règlementation et des nombreux domaines qu’elles abordent, seules les principales dispositions visant à mettre en œuvre la mixité sociale seront expliquées. Dans une seconde partie, les différents moyens permettant aux promoteurs privés de créer de la mixité sociale seront présentés et analysés. Les dispositifs favorisant l’accession sociale à la propriété mais aussi ceux favorisant la construction de logements à usage locatif social seront donc abordés, et ceci afin de comprendre comment un promoteur privé peut les mettre en œuvre dans son activité quotidienne. 2 SOMMAIRE INTRODUCTION …………………………………………………………………………………………………………… 1 5 6 7 8 9 LA MIXITÉ SOCIALE : UNE VÉRITABLE VOLONTÉ POLITIQUE …………………………………… A. La Loi d’Orientation pour la Ville ……………………………………………………………… 1) Principes généraux ……………………………………………………………………………………………… 2) Actions mises en œuvre ……………………………………………………………………………………… 3) Bilan ……………………………………………………………………………………………………………………… B. La loi Solidarité et le Renouvellement Urbains …………………………………………. 11 1) Principes généraux ……………………………………………………………………………………………… 12 2) La loi SRU et la mixité sociale ……………………………………………………………………………… 13 a) b) c) d) Quelles communes sont concernées ? Qu’est ce qu’un logement social ? Des sanctions pour non respect des obligations de mixité Un contrôle de la réalisation des objectifs 3) Un bilan contrasté …………………………………………………………………………………………………… 17 C. La loi d’Orientation et de Programmation pour la Ville et la Rénovation Urbaine …………………………………………………………………………………………………………… 18 D. Le Plan et la loi de Programmation pour la cohésion sociale ………………….… 19 E. La loi portant Engagement National pour le Logement ……………………………… 21 COMMENT LA PROMOTION PRIVÉE PEUT-ELLE CRÉER DE LA MIXITÉ SOCIALE ? …….… 25 A. Permettre l’accession sociale à la propriété ……………………………………………… 27 1) La réalisation d’opérations en zone ANRU ……………………………………………………………… 27 2) Le Prêt Social de Location-Accession : un nouveau dispositif d’accession sociale à la propriété a) b) c) a) b) a) b) Présentation du dispositif Avantages et inconvénients pour le promoteur ………………………………………………………………………………………………………………… 34 3) Le portage foncier : un achat en deux temps ………………………………………………………… 39 Le Pass-Foncier Les Maisons à 100 000 euros et 15 euros par jours Présentation du dispositif La complexité du montage d’un programme PSLA Avantages et inconvénients pour le promoteur B. Créer des logements à usage locatif social ………………………………………………… 43 1) La vente en bloc à des organismes institutionnels ………………………………………………… 44 a) b) c) a) b) a) b) Les différentes étapes d’une vente en bloc L’impact d’une vente en bloc sur un bilan Les conséquences d’une vente en bloc partielle sur les acquéreurs privés Les différentes étapes d’un concours Les conséquences d’un contrat de promotion immobilière sur un bilan Présentation du dispositif Cumul des avantages du PLS et du « Borloo Populaire » 2) Les contrats de promotion immobilière ………………………………………………………………… 47 3) L’investissement locatif social des particuliers ……………………………………………………. 52 CONCLUSION ………………………………………………………………………………………………………………… 55 SYNTHÈSE GÉNÉRALE ………………………………………………………………………………………………… 58 …………………………………………………………………………… 62 SOURCES, ANNEXES et GLOSSAIRE 3 « Je soussignée Audrey BERGEOT certifie avoir réalisé personnellement ce mémoire sans reproduction in extenso du texte d’un auteur ou d’un texte publié dans une revue ou disponible sur internet ». 4 LA MIXITÉ SOCIALE : UNE VERITABLE VOLONTÉ POLITIQUE 5 Depuis quelques années, l’expression de « mixité sociale » connaît un grand succès dans le langage politique. Or, dès les années 80, le gouvernement a pris conscience de la nécessité de lutter contre le phénomène de concentration de populations « défavorisées ». Ainsi, dans le décret du 19 mars 1986 2 , il était déjà fait référence à « la nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier ». On peut également retrouver cette expression dans la loi Besson du 31 mai 1990 3 relative au logement social. On constate donc que le principe même de la mixité sociale n’est pas nouveau, or, il n’a jamais été aussi présent dans le discours politique que depuis 2000 et la promulgation de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains. Afin de comprendre pourquoi et comment la mixité sociale dans le logement est devenue une priorité nationale, il est donc nécessaire de comprendre ses fondements politiques. ____________________________ La politique de la ville ne s’est véritablement institutionnalisée qu’à compter de décembre 1990 grâce à la nomination de Michel DELEBARRE en tant que Ministre chargé de la politique de la ville. Puis la désignation de treize souspréfets chargés de mettre en œuvre cette politique au niveau local a suivie dès janvier 1991. Depuis 1990, on observe donc une réelle volonté de faire de la politique de la ville une politique à part entière. C’est très peu de temps après cette institutionnalisation qu’on a vu apparaître plus clairement la notion de mixité sociale. En effet, dès juillet 1991, des objectifs quantitatifs ont été fixés en la matière. A. La Loi d’Orientation pour la Ville La Loi d’Orientation pour la Ville 4 (LOV), du 13 juillet 1991 constitue une étape importante dans l’évolution de la politique de la ville, notamment parce qu’elle introduit le fait que le « droit à la ville » (article 1) doit être assuré à tous les citoyens. Par « droit à la ville », on peut comprendre que chaque habitant, même s’il ne réside pas en centre ville, est en droit de disposer des mêmes conditions de vie (proximité de commerces, équipements de loisirs et culturels…) qu’un habitant y résidant. Or, dans de nombreux quartiers, le manque d’infrastructure (transports, commerces, lieux de travail…) et la dégradation de l’habitat ont contribué à exclure progressivement toute une partie de la population du reste de la ville. Ainsi, seuls les ménages ne disposant pas des revenus nécessaires pour accéder au parc immobilier privé ou pour se rapprocher du centre sont restés vivre dans ces quartiers, ce qui y a provoqué une forte dégradation des conditions de vie. Décret n°86-670 du 19 mars 1986 modifiant le code de la construction et de l’habitation et relatif à l’attribution des logements gérés par les organismes d’habitations à loyer modéré 3 4 2 Loi n°90-449 du 31 mai 1990 sur la mise en œuvre du droit au logement Loi n°91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation de la ville, parution au JO le 19 juillet 1991 6 c) Principes généraux La Loi d’Orientation pour la Ville avait donc pour principe de lutter contre cette tendance à la ghettoïsation des quartiers. On a alors vu apparaître dans ce texte de loi le concept même de la mixité sociale. En effet, même si on ne la trouve pas expressément en ces termes dans la législation, l’article 1 de la LOV en énonce les grands principes : « Afin de mettre en œuvre le droit à la ville, les communes, les autres collectivités territoriales et leurs groupements, l'Etat et leurs établissements publics assurent à tous les habitants des villes des conditions de vie et d'habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation. Cette politique doit permettre d'insérer chaque quartier dans la ville et d'assurer dans chaque agglomération la coexistence des diverses catégories sociales. » Selon cet article, pour que le « droit à la ville » s’exerce, il est nécessaire de créer de la cohésion sociale. Or, comment créer de la cohésion entre des habitants qui ne bénéficient pas du même cadre de vie et qui ne sont que très rarement, voir jamais, amenés à travailler ou pratiquer leurs loisirs dans les mêmes lieux ? En effet, plus leur catégorie sociale est élevée, plus les ménages ont tendance à ne pas « se mélanger », à rester dans un milieu qu’ils connaissent, dans lequel ils se sentent intégrés. Cette tendance naturelle s’est d’ailleurs renforcée avec la hausse des prix de l’immobilier, qui a rendu la ville inaccessible à de nombreux ménages, contraints de vivre en périphérie. La répartition de la population reste donc très homogène, d’où l’existence de certains quartiers très bourgeois, ou à l’inverse, populaires. Pour remédier à cette concentration de catégories socioprofessionnelles dans des secteurs bien déterminés des villes et des agglomérations, il est nécessaire de favoriser la mixité sociale. Il faut donc faciliter l’accès aux logements, dans les quartiers de centre-ville, pour les ménages ne disposant pas des revenus suffisants pour assumer des loyers de plus en plus élevés. Or, la logique économique des bailleurs privés et l’incapacité de ces ménages à accéder à la propriété ne permettent pas de mettre en œuvre la mixité sociale. Il apparaît donc comme une évidence que seul l’habitat social peut permettre de lutter contre ce phénomène de concentration de la population. La LOV a donc intégré cette nécessité et énonce, dans son article 3, que « la réalisation de logements sociaux est d’intérêt national » et que « les communes […] doivent, par leur intervention en matière d’action foncière, permettre la réalisation de logements sociaux ». L’Etat a ainsi mis en évidence sa volonté de créer davantage d’habitat social dans les zones où cela est nécessaire. Par la création de ces nouveaux logements, intégrés aux villes, l’Etat désire réduire le déséquilibre entre l’habitat des villes et des quartiers. 7 Avec la Loi d’Orientation pour la Ville, le législateur a donc souhaité lutter contre le phénomène d’exclusion sociale par l’habitat. Ceci s’est symbolisé par l’introduction de la notion de mixité sociale dans les règlementations d’urbanisme et de la construction. En effet, on peut trouver de nombreuses expressions en lien avec la mixité dans les différents codes, comme par exemple une « répartition équilibrée et diversifiée de l’offre en logements », le « respect de la diversité de la population dans les quartiers » dans le Code de la Construction et de l’Habitation, et la « diversification de l’habitat » dans le Code de l’Urbanisme. C’est ainsi que la mixité sociale a été introduite dans les principaux instruments d’urbanisme de l’époque : plans d’occupation des sols (POS), programmes locaux de l’habitat (PLH), … Le gouvernement a donc mis en place certaines mesures visant à mettre en œuvre les principes énoncés dans le texte de loi. d) Actions mises en œuvre Pour atteindre ses objectifs de mixité sociale, la Loi d’Orientation pour la Ville dispose de plusieurs axes d’intervention : L’équilibre de l’habitat dans les villes et les quartiers (Titre II de la loi) Comme cela a été précisé précédemment, la Loi d’Orientation pour la Ville a pour but de favoriser la mixité sociale. Le chapitre 1 du texte de loi, relatif aux politiques d’aménagement du territoire, intègre donc cette notion de mixité. La loi précise en effet que les collectivités publiques doivent harmoniser leurs prévisions et leurs décisions d’aménagement du territoire en vue «d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services et de transports […] ». Ici, la mixité sociale a été imposée au niveau national. La LOV a également repris le concept de « politique locale de l’habitat », qui avait été introduit par le biais des programmes locaux pour l’habitat (PLH) dans la loi du 7 janvier 1983. Le rôle des PLH a donc été renforcé, en privilégiant notamment une échelle intercommunale. Ces programmes, rendus obligatoires dans les communes en déficit de logements sociaux, représentent le principal dispositif en matière de politique du logement au niveau local. Ils permettent aux collectivités de fixer des objectifs et de décider des actions visant à répondre aux besoins en matière de logements et de renouvellement urbain. Avec la LOV, les programmes locaux pour l’habitat ont également eu pour objectif de répondre au principe de mixité sociale en répartissant de façon « équilibrée et diversifiée l’offre de logements», notamment sociaux sur tout le territoire. Grâce aux PLH, la notion de mixité sociale a donc été imposée au niveau local. De plus, conscient que l’aménagement public urbain coûte cher à une collectivité, le législateur a souhaité apporter, par le biais de la LOV, des 8
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