POLITICA DESARROLLO ECONOMICO TERRITORIAl CHILE - Page 1 - Documento Nº56 del programa Dinámicas Territoriales Rurales de Rimisp. "Evolución de la Política de Desarrollo Económico Territorial en Chile: Principales Iniciativas" de Ropert, M. A.. 2009. www.rimisp.org/dtr/documentos Evolución de la Política de Desarrollo Económico Territorial en Chile: Principales Iniciativas María Angélica Ropert Documento de Trabajo N° 56 Programa Dinámicas Territoriales Rurales Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Página |2 Este documento es el resultado del Programa Dinámicas Territoriales Rurales, que Rimisp lleva a cabo en varios países de América Latina en colaboración con numerosos socios. El programa cuenta con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá). Se autoriza la reproducción parcial o total y la difusión del documento sin fines de lucro y sujeta a que se cite la fuente. This document is the result of the Rural Territorial Dynamics Program, implemented by Rimisp in several Latin American countries in collaboration with numerous partners. The program has been supported by the International Development Research Center (IDRC, Canada). We authorize the non-for-profit partial or full reproduction and dissemination of this document, subject to the source being properly acknowledged. Cita / Citation: Ropert, M. A. 2009. “Evolución de la Política de Desarrollo Económico Territorial en Chile: Principales Iniciativas”. Documento de Trabajo N° 56. Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santiago, Chile. © Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Programa Dinámicas Territoriales Rurales Casilla 228-22 Santiago, Chile Tel +(56-2) 236 45 57 dtr@rimisp.org www.rimisp.org/dtr María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Índice Resumen Ejecutivo ............................................................................................. 1 1. Introducción ................................................................................................. 2 2. La Evolución de la Política de Desarrollo Económico Territorial en Chile: Principales Iniciativas ......................................................................................... 8 2.1. La Evolución de las Políticas e Instrumentos Públicos de Apoyo al Fomento Productivo, la Innovación y la Infraestructura… ............................... 9 2.1.1. En el área del Fomento Productivo ............................................................ 9 2.1.2. En el área de la Innovación .................................................................... 11 2.1.3. En el área de la Infraestructura para la Competitividad ............................. 13 2.2. Nueva Institucionalidad a Nivel Regional y más Capacidades e Instrumental para Fortalecer el Desarrollo Económico de los Territorios ....... 15 2.2.1. Instalación de la División de Planificación Regional en los GORE y traspaso de la competencia de planificación a los Gobiernos Regionales ................................. 15 2.2.2. Creación de las Agencias de Desarrollo Productivo Regional y formulación de las Agendas Regionales de Desarrollo Productivo y de los Planes de Mejoramiento de Competitividad .............................................................................................. 16 2.2.3. Creación de las Oficinas Provinciales de Desarrollo Productivo .................... 18 2.3. Incremento de los Recursos de Inversión Asignados en Función de las Prioridades del Desarrollo Económico Regional y Mayor Flexibilización en los Requisitos de Asignación ............................................................................... 20 2.3.1. Suscripción de Acuerdos vinculantes y de Pactos Regionales para la Competitividad y la Innovación ........................................................................ 20 2.3.2. Flexibilización en la asignación de los recursos del FNDR para Fomento Productivo e Innovación.................................................................................. 21 2.3.3. Creación del Fondo de Innovación para la Competitividad Regional (FIC Regional) ...................................................................................................... 22 3. Reflexiones Finales ..................................................................................... 23 Bibliografía ....................................................................................................... 26 Página |1 Resumen Ejecutivo Este artículo se sustenta en la tesis que el mejoramiento de la competitividad y el desarrollo económico del país requiere de un cambio en la estrategia de desarrollo con políticas y programas públicos que apunten a mejorar la competitividad de las cadenas de valor de alto potencial aprovechando las sinergias, atributos y activos de los territorios. De acuerdo a esto, en el artículo se revisan y analizan las principales iniciativas que han apuntado a incorporar el enfoque territorial en el accionar público vinculado con la promoción del desarrollo productivo y la competitividad. De esta revisión se concluye que todas las iniciativas implementadas han apuntado en la dirección correcta y que, al analizarlas en su conjunto y en el tiempo, dan cuenta de un proceso de cambio en las políticas y programas públicos. Pero, en paralelo, se destaca que estas iniciativas no han sido constitutivas de un modelo ni de una estrategia conocida y compartida por los actores involucrados y liderada al más alto nivel en consistencia con la estrategia de descentralización adoptada por el país. Considerando el estado de avance alcanzado, en cuanto a la diversidad y grado de desarrollo y madurez de las iniciativas implementadas, la autora da una voz de alerta al señalar que si no se asumen -a nivel de las más altas autoridades de gobierno- los desafíos que involucra el transitar desde un enfoque sectorial hacia un enfoque territorial en la promoción del desarrollo económico del país, se corre el riesgo de neutralizar y revertir los esfuerzos y avances logrados. La formulación y desarrollo de una estrategia conocida y compartida por los actores involucrados que considere los factores institucionales condicionantes y que posibilite el seguimiento y evaluación del proceso en su conjunto, la clara identificación de los resultados alcanzados, así como las mejoras y ajustes requeridos, se hace necesaria para asegurar el logro de los objetivos de la política pública: apoyar e impulsar el crecimiento económico y desarrollo del país. El artículo finaliza subrayando que el objetivo no es la transformación institucional, no son los procesos de decisión y asignación de recursos, no es el potenciar mayor participación y logro de acuerdos entre actores públicos y privados, no es la descentralización; el objetivo es el desarrollo del país y de sus territorios, y es en función del logro de éste, que deben evaluarse el modelo, la estrategia y los proyectos que se implementen. María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Página |2 1. Introducción Retomar el dinamismo económico y “desatar” el potencial de crecimiento económico y de desarrollo del país requiere de políticas públicas de fomento al desarrollo productivo que apunten a mejorar la competitividad de las cadenas de valor de alto potencial aprovechando las sinergias, atributos y activos de los territorios, es decir, de políticas que promuevan el desarrollo económico territorial. Chile, durante los últimos veinte años, ha experimentado un importante crecimiento económico y una fuerte estabilidad institucional. No obstante, desde ya hace algunos años se ha evidenciado una disminución relativa en el nivel de competitividad/país y una tendencia decreciente en la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto acompañado de una distribución del ingreso desigual (que prácticamente no ha variado en el tiempo), con marcadas inequidades territoriales. Para que el país retome su dinamismo económico existe consenso en cuanto a que se requiere modificar la estrategia de desarrollo dirigiendo los esfuerzos y recursos públicos y privados hacia el incremento de la productividad de los factores productivos, el impulso al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, la diversificación de la base productiva hacia sectores de mayor agregación de valor, el aumento de la calidad del capital humano, la inversión en infraestructura, conectividad y la intervención en todos aquellos factores de entorno que condicionan la competitividad y el crecimiento económico del país. A estos desafíos, complejos en sí mismos, se agrega el convencimiento generalizado que las políticas públicas de fomento al desarrollo productivo estructuradas sectorialmente – desde arriba hacia abajo – no son eficaces para “desatar” el potencial de crecimiento económico y de desarrollo de un país. Dos elementos fundamentan esta afirmación: El primero dice relación con el enfoque que hoy prima respecto de la competitividad. La competitividad dejó de ser un atributo de las empresas o unidades de producción individuales entendiéndose hoy como un fenómeno sistémico que se sustenta y depende de las relaciones existentes en la cadena de valor y de las características de su entorno dado por los sistemas educativos, de María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Página |3 investigación y desarrollo, de información, de financiamiento, de conectividad, entre otros. El segundo elemento, complementario al anterior, dice relación con las sinergias, atributos y activos que cada territorio posee y que son determinantes de su desarrollo. De hecho, el informe de la OCDE1 señala que “…las regiones de Chile poseen un conjunto diferenciado de activos exógenos (ubicación geográfica, disponibilidad de recursos naturales, características demográficas) y de activos endógenos (capital humano y social, capacidad innovadora, base empresarial, nivel de desarrollo científico y tecnológico, amplitud y calidad de la infraestructura y conectividad). Cada región debe sustentar su crecimiento económico y desarrollo en sus ventajas comparativas, las que están determinadas por la compleja interacción entre sus activos exógenos y sus activos endógenos, siendo éstos últimos sujetos de intervención por parte de la política pública…”. En consecuencia, el asumir que el desarrollo económico de las naciones modernas se sustenta en la capacidad de albergar en su territorio polos productivos dinámicos que surgen de la convergencia de empresas articuladas y de entornos favorables, necesariamente obliga a la transformación de las políticas públicas dirigidas a promover el desarrollo productivo. Éstas deben transitar desde una lógica sustentada, principalmente, en un oferta de instrumentos sectorizada y especializada dirigida a resolver aspectos de competitividad específicos en unidades productivas individuales bajo un esquema de asignación de recursos de ventanilla abierta (“el primero que entra, el primero que sale”) hacia una lógica de apoyo selectivo que promueva la asociatividad a nivel de toda la cadena de valor y las articulaciones multi-actores en un espacio determinado. La incorporación del enfoque de desarrollo territorial a las políticas públicas permite que éstas se adapten a las características específicas de cada región potenciando sus distintas sinergias, atributos y activos, es decir, que las regiones del país: Opten por estilos de desarrollo propios y generen sus propios impulsos de cambio mediante la asignación de los recursos públicos y privados en aquellos factores que determinan la competitividad de sus cadenas productivas2; Territorial Economic Review, OCDE 2009. Entre estos factores se cuentan la satisfacción de los requerimientos establecidos por la demanda externa al territorio, la diversificación de su base productiva, la acumulación y difusión del conocimiento (progreso técnico), la instalación y puesta en funcionamiento de un sistema local de ciencia, tecnología e innovación, la acumulación de capital, el desarrollo del 1 2 María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Página |4 Se apropien de una parte creciente del excedente económico generado allí, para ser reinvertido in situ a fin de dar soporte temporal a un crecimiento basado en una matriz productiva más y más diversificada; y Desarrollen y fortalezcan los activos intangibles derivados de la existencia de una cultura productora de identidad territorial que potencia la competitividad territorial. La incorporación del enfoque territorial en las políticas públicas es un proceso muy complejo que implica reformas sustanciales en el ámbito institucional, las cuales se encuentran vinculadas y, muy fuertemente condicionadas, a las características y evolución del proceso de descentralización del país. La implementación de políticas de desarrollo económico territorial, en el contexto de un Estado que se estructura sectorialmente y cuyas decisiones se adoptan centralizadamente, implica reformas sustanciales en el ámbito institucional. Se debe modificar el “qué hacer” y el “cómo hacerlo”, lo que implica cambios no sólo en los instrumentos, en las prácticas de trabajo y en los procedimientos que utilizan las distintas instituciones que forman parte del sistema de fomento al desarrollo productivo y a la innovación, sino que también, y muy especialmente, en el establecimiento de una visión y acción concertada con el sector privado que oriente la distribución y asignación de los recursos hacia el fortalecimiento de las capacidades regionales de competitividad e innovación y la constitución y funcionamiento de redes de relaciones de reciprocidad e intercambio entre los actores del territorio y de éstos con los actores externos. El proceso de implementación de estas reformas está directamente vinculado con el proceso de descentralización del país. Chile se ha caracterizado por un proceso de descentralización y de regionalización que combina la fuerza innovadora de los cambios políticos, institucionales y administrativos que involucra -con los controles y resguardos dados por las capacidades de los niveles regional y nacional- de asumir los nuevos roles, funciones y responsabilidades en un marco de especial cuidado por mantener la disciplina recurso humano, la articulación entre los actores regionales y entre éstos y los actores a nivel nacional, el mejoramiento de las condiciones de entorno tales como infraestructura, conectividad, red educacional, red de salud, provisión de servicios, etc. María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Página |5 fiscal3. Este proceso ha sido desarrollado con una lógica vertical (“top-down”) y en forma muy gradual. De hecho, luego de la División Político-Administrativa del país en regiones, de la creación del Fondo de Desarrollo Regional, único fondo de asignación regional, de la instalación de los Gobiernos Regionales, se puede afirmar que es a partir del año 2000 que se inicia el proceso de incorporación del enfoque territorial en las políticas de desarrollo económico territorial mediante la implementación de distintas iniciativas. Es así como, durante el gobierno del Presidente Lagos (2000–2006) se distinguen, en términos muy gruesos, dos etapas: una primera etapa en la cual se implementaron iniciativas dirigidas a incrementar la decisión de las entidades descentralizadas en la asignación de los recursos de inversión4, y una segunda etapa, en la cual el gobierno resolvió centrar su atención en la coordinación de las decisiones de inversión en el nivel regional promoviendo la articulación entre entidades sectoriales y regionales. Por su parte, el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet avanza poniendo el énfasis en el fortalecimiento de la autonomía y la capacidad de decisión en los gobiernos subnacionales, propiciando un importante giro a fortalecer la gobernabilidad y autonomía subnacional y a implementar políticas y medidas consistentes con una estrategia de crecimiento económico y desarrollo con enfoque territorial. Se opta por un enfoque que define que la institucionalidad pública descentralizada debe ejercer las funciones de planificación y dirección estratégica del desarrollo regional y, por ende, es quien debe decidir la asignación de los recursos en base a la estrategia regional de desarrollo y a la correspondiente agenda regional de desarrollo productivo, y es la institucionalidad pública sectorial y desconcentrada quien debe ejercer la función de ejecución a través de sus programas y proyectos, es decir, es quien ejecuta. Este enfoque fue denominado “Modelo de Poder de Compra”5. Sergio Boisier señala que “…Desde luego, en términos territoriales la transferencia de poder a regiones, por ejemplo, puede resultar completamente antidemocrática si en tales regiones no existe un receptor socialmente adecuado, en cuyo caso el poder transferido sólo reforzaría estructuras oligárquicas y clientelísticas. Los territorios deben asumir un cúmulo de responsabilidades sobre las cuales no tienen generalmente una acumulación de prácticas históricas”. Sergio Boisier: Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente; Revista Eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile, septiembre 2004. 4 Se refiere al establecimiento de nuevas metas para el incremento de la proporción de la Inversión de Decisión Regional en la inversión pública total (IDR), crear nuevos programas ISAR (Inversión Sectorial de Asignación regional), IRAL (Inversión Regional de Asignación Local) e incorporar nuevos recursos al FNDR. 5 Este enfoque se aplicó a la medida incluida en las Leyes de Presupuesto 2008 y 2009 de Suscripción de Acuerdos Vinculantes y de Pactos Regionales para la competitividad y la innovación, iniciativa descrita en el punto II.3.A de este documento. Asimismo, la asignación y ejecución de los recursos del Fondo de Innovación para la Competitividad Regional, incorporados por primera vez como provisión del FNDR en la Ley de Presupuestos del año 2008, aplica esta misma lógica. 3 María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Página |6 Consistente con la evolución del proceso descentralizador del país, la incorporación del enfoque territorial en las políticas de fomento al desarrollo productivo es el resultado de la implementación de una serie de iniciativas emprendidas por distintas instituciones públicas cuya revisión y análisis dan cuenta de un proceso que evoluciona en forma gradual y progresiva. Por lo tanto, se puede inferir que Chile avanza, paralelamente, en un proceso de descentralización, otorgando mayores cuotas de autonomía a los Gobiernos Regionales para la gestión del desarrollo territorial, y en un proceso de regionalización, instalando y fortaleciendo las capacidades de los actores regionales, tanto descentralizados como desconcentrados, así como en la articulación entre éstos. En relación al grado de avance alcanzado en el ámbito de la descentralización y la implementación del enfoque territorial en el desarrollo económico, el informe de la OCDE señala “Chile, tradicionalmente un país extremadamente centralizado, ha implementado políticas territoriales más fuertes y ha dado una mayor prioridad a la descentralización, como una forma de adaptar las políticas públicas a las características y activos de sus diversos territorios y así liberar su potencial”. Efectivamente, a partir de la década de los 90, distintas instituciones públicas abocadas a promover el desarrollo productivo, han emprendido una serie de iniciativas que, al analizarlas en perspectiva, dan cuenta de la incorporación, gradual y progresiva del enfoque territorial en las políticas públicas de desarrollo económico. Estas iniciativas contribuyen directamente a la generación de procesos de transformación socio-económica e institucional, en cuyo marco, el conjunto de actores sociales presentes en un determinado territorio, mancomunadamente, aprovechan potencialidades endógenas. Para ser clasificadas como iniciativas DT, éstas deben incluir en forma explícita en sus objetivos y/o líneas de acción un componente dirigido a promover, fortalecer o impulsar: Procesos de interacción y concertación de actores locales entre sí, y entre ellos y los agentes externos relevantes y/o; La articulación intersectorial, de cooperación público-privada, de espacios de concertación, y/o articulaciones inter-niveles entre instituciones estatales para la María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales Página |7 formulación, asignación de recursos y/o implementación de iniciativas en el territorio. En el capítulo II de este documento se revisan y analizan las principales iniciativas que, a juicio de la autora, y de acuerdo a la definición de iniciativa DT señalada anteriormente, destacan en términos de su incidencia en la implementación de políticas de desarrollo económico territorial. La implementación de iniciativas puntuales vía acuerdos y coordinaciones inter-institucionales espontáneas y esporádicas imprime límites y riesgos a la instalación del enfoque de desarrollo económico territorial. Se requiere formular e implementar una estrategia conocida y compartida por los actores involucrados que conduzca y lidere este proceso en concordancia con el modelo de descentralización y regionalización adoptado por el país. La evolución que ha experimentado la incorporación del enfoque territorial en las políticas y programas públicos de desarrollo productivo ha sido el resultado de decisiones y liderazgos puntuales vía acuerdos y coordinaciones inter-institucionales espontáneas y esporádicas lo cual, estimo, le imprime límites y riesgos al proceso y, por ende, a los resultados que se buscan lograr. Hoy en día, tal como se aprecia en el capítulo siguiente, el sector público ha desarrollado una variada gama de iniciativas de desarrollo territorial en los ámbitos instrumental, institucional y de financiamiento. Considerando, por una parte, el importante rol que juegan las políticas de desarrollo económico territorial en el potenciamiento del dinamismo económico del país y, por otra, los factores institucionales que condicionan su efectiva implementación, amerita que este proceso sea liderado y conducido al más alto nivel en consistencia con el modelo y la estrategia de descentralización y regionalización adoptada por el país. La formulación y desarrollo de una estrategia conocida y compartida por los actores involucrados que considere los factores institucionales condicionantes y que posibilite el seguimiento y evaluación del proceso en su conjunto, la clara identificación de los resultados alcanzados, así como las mejoras y ajustes requeridos, se hace necesaria para asegurar el logro de los objetivos de la política pública de apoyar e impulsar el crecimiento económico y desarrollo María Angélica Ropert Programa Dinámicas Territoriales Rurales
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